Vi skruer tiden tilbage til den 11. marts 2020.
Midt på dagen er Den Nationale Operative Stab (NOST) forsamlet hos Rigspolitiet. Rundt om bordet sidder repræsentanter fra alle de vigtige myndigheder i det koordinerende krisestyringsapparat i Danmark.
Stabschefen træder ind i lokalet og orienterer de tilstedeværende om, at man ønsker at trække i det helt store håndtag fra regeringens side. COVID-19-pandemien er nu en realitet. Få timer senere får danskerne hjemme i stuerne beskeden på et stort pressemøde: Hele landet lukker ned.
”Hver sektor, som var repræsenteret i det lokale, var egentlig ansvarlig for beslutningen om, hvad deres egen sektor skulle gøre. Her i lokalet mødtes den decentrale sektor med den centrale i skikkelse af stabschefen, der kom direkte fra et møde med afdelingscheferne i departementerne og fremlagde en færdig køreplan for den totale nedlukning af landet. De sektoransvarlige repræsentanter fik dybest set blot besked om, hvad de hver især skulle gøre. For Danmarks vedkommende var dette et skelsættende øjeblik, hvor sektoransvarsprincippet i praksis blev sat ud af spil.”
Ordene kommer fra Rasmus Dahlberg fra Forsvarsakademiet i Danmark. Han leder forskningsprojektet “Reinterpreting Sector Responsibility in Nordic Crisis Management after COVID-19”. Forskere fra Danmark, Norge og Sverige undersøger, hvordan håndteringen af COVID-19-pandemien påvirkede det nordiske krisestyringsprincip om sektoransvar. For da pandemien kom, blev det decentrale princip om beredskabshåndtering og krisestyring udsat for sin hidtil mest dramatiske test.
“En gang imellem skal man tage de fundamentale principper op til revurdering. Ikke nødvendigvis for at ændre dem, men for at give dem et eftersyn. En ting er, hvad der står i lovgivningen og i krisestyringsplaner om sektoransvarsprincippet – noget andet er, hvordan de bliver fortolket i praksis. Håndteringen af pandemien var ét stort samfundseksperiment, og den giver os mulighed for at se på sektoransvarsprincippet i en tid, hvor det var under stærkt pres,” siger Rasmus Dahlberg.
De skandinaviske landes sektoransvarsprincip
Grundlæggende kan man sige, at et samfund enten har et sektoransvarsprincip eller et centraliseret princip, hvor én myndighed er eneansvarlig for samfundssikkerheden. Historisk set har sidstnævnte været typisk for central- og østeuropæiske lande, for eksempel i det tidligere Østtyskland.
I Skandinavien har vi bygget vores krisestyring op omkring sektoransvarsprincippet. Det vil sige, at ansvaret for samfundssikkerheden er fordelt på sektorer som for eksempel politi, sundhed, energi, transport og forsvar. I de senere år har energisektoren spillet en stadig større rolle i forhold til den samlede trusselsituation, og det samme har transportsektoren og dermed forsyningslinjerne.
I Sverige hører det øverste ansvar for beredskabskoordinering under ministeren for civilt forsvar, Carl-Oskar Bohlin, som for nylig holdt en omdiskuteret tale til den svenske befolkning om truslen om krig. I Norge hører krisestyring under justits- og beredskabsministeren, mens det hører under forsvarsministeren i Danmark.
Danmark skilte sig ud fra Norge og Sverige
Alle skandinaviske lande har altså indrettet håndteringen af samfundssikkerhed efter sektoransvarsprincippet og har sammenlignelige systemer, der ved første øjekast ser ens ud, selv om man i Sverige kun taler om ”ansvarsprincippet”. Men hurtigt ophører lighederne, hvis man spørger Rasmus Dahlberg.
“Det er interessant. Vi ser forskelle mellem Danmark, Norge og Sverige under pandemien, når det kommer til graden af centraliseret og decentraliseret krisestyring. I den første periode af pandemien var Sverige det land, som gik længst i den decentrale styring. Fordi pandemien startede som en sundhedskrise, var det sundhedsmyndighederne, der havde ejerskab over krisehåndteringen, og det fortsatte langt hen i pandemien, det vi kalder Anders Tegnell-modellen.”
Beslutningskraften blev altså liggende hos sundhedsmyndighederne i Sverige, mens regeringen holdt sig ude af den deciderede krisestyring. I den anden ende af skalaen finder man Danmark med en stærkt centraliseret styring og en statsminister, der trådte i karakter og gik foran – for eksempel ved selv at annoncere nedlukningen af landet på pressemødet om aftenen den 11. marts 2020. Hun var altså dybt inde i maskinrummet i krisestyringen, mens Norge lå midt imellem Danmark og Sverige, forklarer Rasmus Dahlberg.
“Det betyder i praksis, at det var i Danmark, at sektoransvarsprincippet blev allermest udfordret. Tidligere principper om krisestyring ændrede sig pludselig med lynets hast i løbet af foråret 2020. Der skete en række institutionelle ad-hoc-tiltag, som var udtryk for, at alt blev meget mere politisk og centralt styret. Vi så ikke det samme ske i Sverige og Norge. Hvorfor ved vi ikke endnu, men måske spillede den danske statsministers personlighed en rolle. Er man kriseleder eller bureaukrat? Trives man med at lede under en krise og stå frem foran folket, eller overlader man det hellere til embedsmændene?” spørger Rasmus Dahlberg og supplerer:
“I virkeligheden går hele vores projekt ud på at afdække, hvordan Norge, Sverige og Danmark håndterede den samfundssikkerhedskrise, som pandemien var, hvad det betød for de enkelte landes fortolkning af sektoransvarsprincippet, og - vigtigst af alt - hvad vi kan lære af det.”
Sådan gør de
Forskerne i projektet har tre parametre for øje:
1. Det formelle: Hvad siger loven om sektoransvarsprincippet, og hvad ligger historisk til grund for det?
2. Det institutionelle: Hvordan har de tre skandinaviske lande organiseret sektoransvarsprincippet?
3. Fortolkningen: Hvordan fortolker man princippet om sektoransvar, og hvordan udmønter det sig i praksis?
